檢警共建“大控方”格局

——偵查監督與協作配合機制建立與推行紀實

一項機制的建立會對工作產生什么影響？會給社會帶來哪些變化？會在我國法治建設進程中留下怎樣的一筆？

2021年10月31日，最高人民檢察院、公安部聯合印發《關于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》（下稱《意見》），要求進一步完善偵查監督與協作配合機制，并就設立偵查監督與協作配合辦公室（下稱“偵監協作辦公室”）作出專門規定。

這份《意見》甫一“誕生”，“偵查監督與協作配合”“新型檢警關系”便成為司法理論與實務界關注的熱點。那么在司法實踐中，這項機制是否充分釋放出了制度紅利？又彰顯出怎樣的司法效能？

深化改革：落實以審判為中心的務實之舉

黨的十八大以來，呼格吉勒圖案、聶樹斌案、念斌案等冤錯案件相繼被改判，以往辦理刑事案件“公安做菜、檢察端菜、法院吃菜”的格局亟須改變。黨的十八屆四中全會提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，備受司法理論界、實務界乃至社會各界的共同關注。

以審判為中心，實質上是以庭審為中心。也就是說，司法機關收集、審查認定的一切證據，都要在法庭上通過質證才能作為定案的依據。這也意味著，辦案質量能否經得起庭審檢驗，關鍵在于證據是否合法、全面、客觀。

推動建立偵查監督與協作配合機制，協同構建以證據為核心的刑事指控體系，被認為是檢警機關落實以審判為中心的訴訟制度改革要求的重要措施。

時間回溯至《意見》印發前。2021年上半年，最高檢第一檢察廳與公安部法制局聯合組成調研組，先后赴海南、湖南、江蘇等地，就偵查監督與協作配合工作進行調研。在深入總結調研成果的基礎上，最高檢、公安部經過會商，聯合印發了《意見》，對健全完善監督制約機制、協作配合機制和信息共享機制等，明確了14項具體任務。

《意見》出臺后不久，健全完善偵查監督與協作配合機制被寫入《“十四五”平安中國建設規劃》，并被列為中央全面依法治國委員會部署的2022年度工作任務。

“這項工作是貫徹習近平法治思想的重要舉措，事關構建規范高效的執法司法制約監督體系，是為今后深化司法體制改革、完善相關立法積累經驗、奠定基礎的大事?！弊罡邫z領導多次強調，并明確要求各級檢察院將此作為刑事檢察的基礎性工作力促落實。

據統計，《意見》印發實施一年多來，全國各地檢察機關、公安機關聯合設立偵監協作辦公室4320個。從偵監協作辦公室設立的范圍和場所看，大多數地方主要依托公安機關執法辦案中心或法制部門設立，而福建、浙江、山東、江西、廣東、廣西、云南、河北等地市、縣級檢察院根據自身實際，還同時在海關、邊檢部門以及海警機構的法制部門或執法辦案管理中心設立了偵監協作辦公室。

協作配合：共同做優刑事“大控方”

偵查監督與協作配合機制的建立，是檢警共同做優刑事“大控方”，推動實現刑事案件辦理質效提升的切入點和突破口。

在浙江省金華市婺城區，周某某糾集多名社會閑散人員形成犯罪集團，利用被害人急需資金的心理，以快速放款為誘餌吸引被害人，再以“行規”等名義誘騙被害人以超高利息借款，并使其以實際借款的雙倍金額簽訂空白借款合同。如果被害人歸還本息不及時，周某某便指使犯罪集團成員采取噴油漆、貼大字報等方式，逼迫被害人還款。當被害人還款后，周某某便隱瞞實際出借的本金數額以及被害人已償還部分欠款的事實，向法院提起民事訴訟。

婺城區偵監協作辦公室主動介入后，根據取證情況提出補充偵查建議52條。此后，周某某等9人詐騙、催收非法債務案的偵查工作取得重大突破，犯罪事實從1個罪名16起追加至2個罪名64起，被害人增加36人，追加同案犯8人……

“我最初在辯護意見中想提‘自首’，后來與當事人溝通后改提‘認罪認罰’……”該案一名犯罪嫌疑人的辯護律師告訴記者。雖并未多言，但他還是表達了對檢警協作補充偵查事實與證據的認可。

以個案為突破口，開展類案監督，在各地全面推進偵查監督與協作配合機制中愈發普遍。

2021年3月1日起施行的刑法修正案（十一）新增了襲警罪，有人拍手叫好，也有人心存隱憂。福建省廈門市檢察院在梳理全市案件情況時發現，2021年廈門市襲警案件存在執法不規范問題。

“我們立即對襲警案件和相關警情進行審查、分析，針對襲警犯罪刑事打擊面泛化的問題，通過偵監協作辦公室提出，應準確把握襲警案件刑事追究與行政處罰的界限，并建議廈門市公安局提升襲警案件的審查層級?！睆B門市檢察院第一檢察部副主任鄭焱燕告訴記者。

廈門市公安局及時將襲警案件的刑事立案和對襲警犯罪嫌疑人采取刑事拘留的審核權提升至該局，對16起襲警案件的刑事立案和7名犯罪嫌疑人刑事拘留的呈請不予審核通過，襲警案件執法規范性得以有效提升。

“襲警罪的立法本意不是將刑事處罰作為維護警察執法權威的唯一手段。對此，我們與檢察機關迅速達成共識，明確在辦理襲警案件時應當全面審查、謹慎入罪，及時糾正了執法活動中的認識偏差?！睆B門市公安局法制支隊副支隊長李汀告訴記者。

據統計，2022年，全國檢察機關依托重大疑難案件聽取意見等機制，適時介入案件21萬件，同比上升26.6%。

在指控犯罪過程中，檢察機關與公安機關目標高度一致。除了協作配合及時解決案件辦理中的認定難等問題外，健全雙向協同與制約機制亦十分關鍵。

公安機關對檢察工作的促進，同樣看得見、摸得著。在一次檢警聯席會議上，湖南省公安廳反映部分地方檢察機關在政法跨部門大數據辦案平臺應用、地域管轄認定、受理案件及提前介入四個方面存在11個具體問題。

結合這些問題，湖南省檢察院及時下發通知，規范全省檢察機關網上跨部門平臺推送法律文書工作，協助公安機關提升工作考評質量。針對地域管轄認定方面存在的問題，湖南省檢察院明確要求，針對把握不準的個案，應及時請示上級院進行研究、予以明確。

砥礪前行：在既有框架內不斷創新

一年多來，全國人大代表，河北省邢臺市律師行業黨委副書記、河北齊心律師事務所主任齊秀敏持續關注河北多地的偵監協作辦公室工作進展?！岸嗟卦诩扔兄贫瓤蚣軆?，創新舉措不斷?！饼R秀敏代表告訴記者。

在河北省定興縣，偵監協作辦公室成立之前，定興縣公安局刑警大隊辦理刑事案件實行“分片式”（即刑事案件偵辦根據區域劃分）。

“由于刑事案件類型較多，不同案件偵查取證特點不同，‘分片式’偵辦不利于提升辦案質效?！眮碜远ㄅd縣偵監協作辦公室的公安機關聯絡員主動找到檢察官，表示想和檢察官共同研判偵查“專業化”分工的可行性，即一類案件由公安機關一個專門團隊進行偵查辦理。

定興縣檢察院與縣公安局召開偵查監督與協作配合聯席會議。

經深入研判，2022年4月11日，定興縣公安局刑警大隊城區中隊調整為侵財案件辦理一隊，固城中隊調整為侵財案件辦理二隊，李郁莊中隊調整為反詐中隊，東落堡中隊調整為侵權案件辦理中隊。

“作出調整后，定興縣沒有出現公安機關復議、復核案件，也沒有出現公訴案件被法院改變定性或判決無罪情況?！倍ㄅd縣檢察院檢委會專職委員梁雪松介紹。

在河北省大名縣，偵監協作辦公室成立以前，案件繁簡分流主要在檢察環節開展。依托偵監協作辦公室，大名縣將刑事案件繁簡分流工作關口從檢察環節前置至公安環節。在完善了危險駕駛罪等輕罪案件繁簡分流標準后，檢警機關圍繞適用速裁程序、簡易程序、普通程序3個類別，從源頭對案件實行繁簡雙層甄別過濾。

大名縣檢察院檢察長鄭雁冰此前在偵查監督部門工作多年，他向記者分享了工作心得：“偵查監督與協作配合就像一枚硬幣的兩面，當協作配合較為順暢時，偵查監督工作也會進展得更為順利?！?/span>

事實上，辦案與監督相輔相成、不可偏廢。重辦案，監督就會落空；輕監督，辦案就會受阻。那么，從全國來看，檢察監督質效如何？不妨從這組數據略窺一二：2022年，全國檢察機關監督偵查機關立案3.7萬件、撤案4.6萬件，同比分別上升48.1%和57%。

采訪中記者了解到，在實現“駐下來”的基礎上，如何推動偵監協作辦公室深入“用起來”，檢察機關仍在不斷探索。

“我們針對偵監協作辦公室運行情況進行了多次調研，深入總結。對于基層院在實踐中遇到的問題，我們及時指導其因時因勢調整工作思路?！焙颖笔z察院常務副檢察長梁紅繼表示。

新時代的檢警關系是有理有節的監督制約關系，更是有來有往的協作配合關系。對于檢察機關來說，如何與公安機關遵循偵查規律，共同構建“在協作中監督、在監督中協作”的偵查監督與協作配合新模式，在打擊犯罪與保障人權的“大控方”理念下提升辦案質效，是推動偵查監督與協作配合機制全面展開中不斷努力的方向。