完善公益司法保護的中國方案 

為服務保障中國式現代化作出新的檢察貢獻 

——最高檢黨組會研究討論貫徹落實黨的二十大“完善公益訴訟制度”要求 

　　黨的二十大報告特別強調：“完善公益訴訟制度?！边@樣的特別強調，讓公益訴訟再次走進人們的視野。提到公益訴訟，能聯想到的更多是具象化的案件——或許是萬峰湖專案：最高人民檢察院直接立案，三地黨委和政府大力支持，協同治理、聯手防控，再現一湖碧水，昔日網箱滿湖、水質惡化的萬峰湖，如今風光旖旎山清水秀;或許是以法之名捍衛英烈榮光的案件：某網絡博主惡意詆毀志愿軍英烈、某旅游博主恣意侮辱衛國戍邊烈士，海南、新疆檢察機關分別以涉嫌侵害英雄烈士名譽、榮譽罪提起公訴，附帶民事公益訴訟，以法治維護英烈權益、捍衛英烈榮光…… 

　　時光荏苒，一系列典型案件，見證著中國特色公益訴訟檢察制度的發展軌跡：2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。習近平總書記就此專門作了說明，突出強調“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設”。9個月后，全國人大常委會授權最高檢在13個省區市開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作。2017年6月27日，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，檢察機關提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會進一步提出要求：拓展公益訴訟案件范圍，完善生態環境公益訴訟制度。2021年6月15日，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》再次強調：積極穩妥推進公益訴訟檢察。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在全國人大及其常委會有力監督下，全國檢察機關深入學習貫徹習近平法治思想，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺狠抓落實，公益訴訟檢察制度從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開、健康發展，形成了公益司法保護的“中國方案”，受到廣泛關注。

　　新征程新起點。黨的二十大報告專門強調“完善公益訴訟制度”，這既是對公益訴訟檢察實踐的充分肯定，更是對公益訴訟檢察工作的更高期許和要求。檢察機關作為國家法律監督機關和保護國家利益、社會公共利益的重要力量，如何貫徹落實好黨的二十大精神，不斷完善公益訴訟制度，為服務保障中國式現代化作出新的檢察貢獻？11月1日，一場貫徹落實黨的二十大精神、政治與業務相融合的特別會議在最高人民檢察院舉行——最高檢召開黨組會，圍繞黨的二十大提出的“完善公益訴訟制度”的要求進行深入研究討論，結合檢察工作實際提出貫徹落實舉措。最高檢黨組書記、檢察長張軍主持會議。

　　會議回顧了自2017年7月公益訴訟檢察制度全面推開以來的工作情況：五年間，公益訴訟檢察不斷更新理念、完善機制、辦案數量逐年穩步上升，案件范圍不斷拓展，辦案質效不斷提升——

　　從辦案規?？?，辦理公益訴訟案件數量穩步提升，2018年10萬件，2019年11萬件，2020年15萬件，2021年16.9萬件。2022年1至9月，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件15.3萬件，同比上升21%。截至目前，全國檢察機關共辦理各類公益訴訟案件71萬多件。

　　從辦案范圍看，新制定或修訂實施的安全生產法、個人信息保護法、軍人地位和權益保障法、未成年人保護法、反壟斷法、反電信網絡詐騙法、農產品質量安全法、婦女權益保障法等均對檢察機關提起公益訴訟作出規定，檢察公益訴訟法定領域從民事訴訟法、行政訴訟法確定的生態環境和資源保護、食藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓及英烈保護法確定的英雄烈士權益保護，即“4+1”大幅擴展到“4+9”,還在進一步規范、延展中。

　　從辦案理念和辦案效果看，最高檢在2018年提出“雙贏多贏共贏”理念，強調公益訴訟檢察本質是助力政府部門依法行政，促進相關職能部門、主體協同合作，形成公益保護合力，共同維護國家、社會、人民根本利益。五年來，這一理念從最初的履職要求層面延展到最終效果實現層面，從對檢察機關履職要求演變成多方共識，從檢察機關與政府及其部門共贏擴展到立法、執法、司法整個治理共同體共贏。行政機關從最初的有疑慮擔憂到支持配合，再到主動要求監督、尋求公益訴訟在行政執法手段不足時助力法治賦能，彰顯黨中央推進全面依法治國的巨大成效，行政機關對公益訴訟法律監督更加信任，對以法治思維和法治方式推進國家治理認識更加深刻。最高檢黨組提出“訴前實現維護公益目的是最佳司法狀態”理念，要求發出檢察建議后努力協調促進落實，絕大多數案件都在訴前環節得以解決。2018年以來，行政公益訴訟檢察建議98.9%在訴前即得到有效整改；提起訴訟的，99.7%得到人民法院支持。

　　從國際影響看，公益訴訟檢察制度實踐成效得到國際社會廣泛認同。2021年，在世界自然保護大會、聯合國生物多樣性大會等重要國際會議上，在最高檢與越南等國檢察機關交流中，公益訴訟檢察制度作為中國特色社會主義司法制度的靚麗名片，獲得相關國際組織、司法界人士的關注和好評。

　　“黨的二十大提出完善公益訴訟制度，謀遠慮深，意義重大！”結合公益訴訟檢察工作辦案情況和相關問題，大家認為，黨中央要求完善公益訴訟制度，完全符合我國公益訴訟法治和檢察工作實際。

　　“公益訴訟檢察制度是中國式現代化在法治領域的重要體現！”大家認為，公益訴訟檢察實踐對于在法治軌道上建設社會主義現代化國家發揮了積極作用。公益訴訟檢察工作這些年來一直在堅持、體現的就是中國式現代化的要求。公益訴訟絕大多數案件都在訴前環節得以解決，而且解決得很好，就是因為公益訴訟檢察工作的中國特色：檢察機關和政府相關職能部門都是在黨的統一領導下，共同維護國家、社會、人民根本利益，推進國家治理體系和治理能力現代化。

　　公共利益歸根結底是人民利益，公益訴訟作為一項著眼于維護公共利益的司法制度，是黨和國家的一項重大民心工程。完善公益訴訟制度，必須“從政治上看”，進一步做實公益訴訟檢察工作。怎樣認識并做實“從政治上看”？會議提出“五個必須”的原則：必須始終堅持黨對公益訴訟檢察制度的絕對領導；必須堅定中國特色社會主義制度自信；必須聚焦解決人民群眾急難愁盼的公益損害問題；必須正確處理深化改革與法治保障的辯證關系；必須促進形成全社會公益保護合力。

　　“公益訴訟檢察工作與新時代黨中央對全面依法治國的要求，與人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高要求相比，特別是與二十大報告提出的要求相比，還有較大差距！”大家特別提到，公益訴訟檢察工作全面推開以來，整體發展中也存在一些不容忽視的問題。特別是，隨著公益訴訟實踐與需求快速發展，制度系統規范、體系完整協調的呼聲日高，公益訴訟專門立法深受矚望。

　　大家在深入討論中凝聚共識：推進公益訴訟專門立法是完善公益訴訟制度的基本要求。公益訴訟專門立法，是深入貫徹落實黨中央和習近平總書記部署、完善檢察公益訴訟制度一系列重大改革決策的具體要求。從習近平總書記在黨的十八屆四中全會上專門作出說明，到黨的十九屆四中全會、《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求，再到黨的二十大報告強調完善公益訴訟制度，充分體現黨中央對檢察機關作為國家法律監督機關和公共利益代表，在公益訴訟中肩負重大責任、發揮主導作用的制度安排是一脈相承的，對通過立法完善和保障檢察公益訴訟制度高質量發展的法治要求是與時俱進的。要積極促進將公益訴訟專門立法作為落實保障“完善公益訴訟制度”的基本方式和重要內容，樹立當前和今后一個時期重點圍繞專門立法加強理論研究、凝聚各方共識、規范實踐探索的鮮明導向。

　　“公益訴訟專門立法，也是滿足實踐發展需要，破解制度發展瓶頸的客觀要求?！贝蠹以谟懻撝兄赋?，從需求導向看，公益訴訟檢察法定領域呈現“4+9……”擴展態勢，相關單行法持續增設檢察公益訴訟條款，充分說明人民群眾美好生活需求、黨和國家治國理政要求，倒逼檢察機關要前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進公益訴訟法律制度的完善。從問題導向看，目前，關于公益訴訟的法律規范基本上是授權性的、原則性的規定，司法解釋、地方立法又有自身的局限性，無法有效解決理論界、實務界關于檢察公益訴訟的法律監督屬性、客觀訴訟定位等制度機理方面的問題，法律規范之間不統一、不協調、不配套等問題逐漸顯現，無法支撐和規范中國特色的公益訴訟訴前程序、中國特色公益訴訟檢察制度、司法制度……這些情況都迫切期待國家層面系統總結實踐經驗、優化頂層設計、通過專門立法保障公益訴訟權能統一規范高效運行，進而保障國家法律統一正確實施。

　　大家一致表示，要加強公益訴訟專門立法研究，攜手有關部門和專家學者，不斷形成共識，爭取盡快拿出凝聚各方智慧、體現中國特色、務實管用的立法研究報告和法律草案建議稿，供立法部門參考。

　　最高檢院領導、檢委會專職委員，最高檢機關有關部門負責人參加會議。