檢察公益訴訟制度的理論與實踐

　　在近日舉行的第九屆河北檢察理論研究年會上，唐山市檢察院黨組書記、檢察長趙智慧等26名來自全省各地檢察機關的檢察人員及省內外高校的專家學者圍繞“檢察公益訴訟制度的理論與實踐”這一年會主題，分別從4個單元議題作了精彩發言。河北地質大學副校長南振興教授等8位嘉賓，圍繞各單元議題作了有針對性的點評。本刊今日摘要編發年會觀點，供檢察人員學習參考。

　　第一單元：檢察公益訴訟理論研究

　　點評嘉賓：

　　中央司法警官學院教授 胡志風

　　河北經貿大學教授 武建敏

　　唐山市檢察院黨組書記、檢察長趙智慧在《檢察公益訴訟的實踐與探索》一文中認為，檢察機關提起公益訴訟，既是檢察機關法律監督屬性的內涵所在，也是時代發展的必然。當前，人民對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面提出了更高的要求，為落實以人民為中心的發展理念，迫切需要推進檢察機關供給側結構性改革，建立檢察機關公益訴訟制度，以更好地保護國家和社會的公共利益。同時，趙智慧提出完善檢察機關公益訴訟的路徑：擴展問題線索來源，增強檢察機關調查核實權行使剛性和可操作性，提升隊伍專業化水平，構建公益保護大格局。

　　邯鄲市復興區檢察院黨組書記、檢察長韓世國，研究室主任劉德印在《檢察機關開展公益訴訟面臨的主要問題與對策》一文中，站在基層檢察院的角度，就當前開展公益訴訟過程中遇到的一些問題、從立法層面如何解決這些問題發表了看法，認為需要完善民行檢察部門機構設置和人員配備，進一步完善公益訴訟受案范圍和公益訴訟線索發現機制，訴前程序應進一步規范，檢察機關在辦理公益訴訟中調查取證權應具強制力，并建立環境公益訴訟評估鑒定保障制度，豐富公益訴訟案件執行內容。

　　唐山市曹妃甸區檢察院黨組書記、檢察長周春林，干警趙磊在《試論檢察機關在公益訴訟中的定位與策略》一文中認為，行政公益訴訟的主要功能在于監督依法行政，民事公益訴訟的主要功能是盡快恢復公益受損狀態，獲得相關經濟賠償，兩者既有區別又互為補充。

　　遷安市檢察院副檢察長陸愛東、干警任艷紅、丁莉頡在《人民檢察院提起公益訴訟之實務研究》一文中認為，公益訴訟的產生與行政機關的履職狀況息息相關，要做好與監察委銜接工作，對于發現的相關線索及時移交同級監察委。

　　邢臺市橋東區檢察院研究室主任毛仲玉在《公益訴訟中檢察機關調查核實權的完善路徑》一文中提出，公益訴訟中檢察機關調查核實權的完善路徑：依法行使調查核實權，增強調查核實能力，加強配套機制建設。

　　衡水市檢察院檢委會專職委員陳儒新在《檢察機關開展公益訴訟工作現狀、存在問題》一文中提出：在法定范圍內有限度地放開檢察機關提起公益訴訟的適用范圍；完善調查核實工作程序；加強協作配合，營造檢察公益訴訟良好的外部環境，特別是樹立雙贏多贏共贏的監督理念，加強溝通協調，爭取同級人大、政府和被監督單位的理解和支持，同時要注重提升公益訴訟的社會參與度。

　　唐山市曹妃甸區檢察院干警李雪梅在《檢察機關公益訴訟程序的完善》一文中認為，檢察機關提起公益訴訟的受理權限應予放寬，檢察機關調查取證權應有相應的強制措施予以保障，檢察機關訴前程序應增強監督力度，同時要積極完善公益訴訟裁判執行機制。

　　張北縣檢察院研究室主任楊曉娜在《環境公益訴訟初探》一文中，重點講述了草原天路環境治理中可借鑒的成果：堅持檢察機關在天路環境公益訴訟中的主導地位；加大督促履職力度；拓寬訴訟領域，更加注重生態資源保護；準確、及時、有效地發出檢察建議；注重跨區域案件協調等。

　　胡志風在點評中指出，一是關涉不特定多數人有個發酵期，注意保護潛在多數人的利益。要將公序良俗、誠實信用等基本原則寫入法律，不局限于現有制度，注重創新現有制度。二是建議在憲法等更高層次的立法中確立檢察機關保護公共利益制度，推進有效發展空間，完善配套制度。三是公益訴訟除了公益性，還要有補充性，在案件線索方面要處理好主動與被動的關系，關注調解與判決協調關系，訴前檢察建議要具有法律效力、強制性效力。四是訴訟成本與訴訟費用方面，應借鑒外國訴訟制度，采取誰敗訴誰承擔費用機制。

　　武建敏在點評中指出，一是從保護國家利益、公共利益出發是檢察機關提起公益訴訟理論的支撐點。二是法律監督權力與行政權力有沖突，處理好二者關系，是行政公益訴訟的主要問題。三是要有與公共政策、公共理念、公共利益聯系在一起的大局意識，重在培養檢察官的國家責任感。四是檢察官作為獨立主體，要注重研究公益訴訟中的理論與實踐問題，推動實現司法公正。

　　第二單元：民事公益訴訟研究

　　點評嘉賓：

　　河北大學政法學院院長、教授 孟慶瑜

　　河北經貿大學法學院院長、教授 王利軍

　　興隆縣檢察院民行檢察部程翠珍、馬巖在《民事公益訴訟制度的理論與實踐》中認為，檢察機關提起民事公益訴訟制度經過司法實踐，已證明其存在的必要性。因此，如何根據我國的現實情況，嘗試建立和完善起與之相適應的檢察機關提起民事公益訴訟制度，是一個需要長期探討和深入研究的問題。

　　南宮市檢察院督察部干警周登超提交《民事公益訴訟原告主體資格探索》一文認為，民事公益訴訟中應激發全社會參與的積極性，以更多的實踐經驗推動法律的完善，實現保障社會公共利益的最終目的。

　　臨城縣檢察院研究室主任張順興、政治部劉國棟在《淺析環境民事公益訴訟在我國的司法適用》中認為，在司法實踐中，明確的環境民事公益訴訟請求是開展訴訟活動的前提之一，明確訴訟請求的范圍和種類將有助于此類訴訟的提起和開展,并從五個方面廓清了訴訟請求的范圍和類型。同時，還就環境民事公益訴訟中懲罰性損害賠償提出了自己的觀點。

　　石家莊高新區檢察院干警陳思晨、崔燕豫在《淺析民事公益訴訟中的調解制度的適用》一文中認為，我國環境民事公益訴訟中調解制度的規定過于簡單、籠統，亟需完善，要明確規定調解程序的啟動時間、完善調解的公告審查制度、調解協議的內容以及明確審查標準。

　　廊坊市檢察院民事行政檢察處檢察官黃珊在《檢察機關提起民事公益訴訟的制度完善研究》一文中認為，完善檢察機關提起民事公益訴訟制度，關鍵在于完善檢察機關提起民事公益訴訟中的調查核實權。完善調查核實權的關鍵，是要提升調查核實權的立法層次、細化調查核實權的運行機制、明確運用調查核實權取得的證據的效力。

　　沙河市檢察院干警侯雪璟《論環境民事公益訴訟制度》一文，通過對環境公益訴訟的定性分析、對我國環境公益訴訟立法現狀和司法實踐的系統梳理和實證考量，以及對域外環境民事公益訴訟制度學習借鑒幾個方面對環境民事公益訴訟制度進行了論述，并對完善我國民事公益訴訟模式提出了建議：擴大適格原告，解決訴訟費用、訴訟代理問題，完善證據制度，充分發揮法院調解的作用，研究探索審判權和執行權“外部分離”。

　　孟慶瑜在點評中指出，一是檢察機關作為公益訴訟主體，要在促進公益訴訟立法與實踐結合上發揮重要作用。二是推動法學界與實務界良性互動，理論研究工作者走出書齋，選題來源于實踐，實踐為理論研究提供深化材料。三是著眼于公益訴訟發展，檢察院與法院建立良好的銜接和溝通關系。四是檢察機關要注重與行政機關、社會公眾協同配合，共同維護公益。五是檢察機關要切實改變重刑輕民、重刑輕行狀況，加強民事、行政和公益訴訟工作。從知識結構、人員儲備、素質培養、業務能力等方面，注重檢察機關辦理刑事案件能力和民事行政案件能力同步提升，使檢察機關及時、有效地擔當起檢察公益訴訟主體角色。

　　王利軍在點評中指出，一是注意前沿理論學習應用到實踐中去，研究實踐中的問題，如調查核實權，推進公益訴訟工作深化。二是要從全國視角研究，研究全國辦案數據，對比其他省辦案，從實踐出發，發現推進民事公益訴訟的障礙，尋找解決方法。三是從大數據、人工智能出發，研究因果關系、相關關系。四是從域外視角出發，吸收各國有用有效經驗，結合實際，形成我國特色。

　　第三單元：行政公益訴訟研究

　　點評嘉賓：

　　河北地質大學副教授 孫日華

　　省檢察院民事行政檢察處副處長 李強

　　平泉市檢察院研究室主任胡守成《行政公益訴訟制度下的檢察監督之分合把握》一文認為，提起行政公益訴訟是檢察機關履行法律監督職責的一種方式和手段，在訴前和訴訟兩個不同階段，檢察機關表現為不同的監督類型。在訴前程序階段，檢察機關以非訴訟主體身份，即監督者的角色，對行政機關違法行政行為進行監督；在訴訟階段，檢察機關更多的體現為參與型監督。

　　趙縣檢察院研究室主任曹云祥《對行政公益訴訟的探討》一文，從檢察機關提起行政公益訴訟的必要性、提起行政公益訴訟的范圍以及提起行政公益訴訟的具體程序方面對行政公益訴訟進行了探討。

　　唐山市豐南區檢察院干警劉秀偉在《行政公益訴訟制度的建構》一文中認為，要從立法、原告資格擴展、受案范圍限制三個方面論證在我國建立行政公益訴訟的迫切性和可行性，在此基礎上完善檢察機關行政公益訴訟制度。

　　唐山市曹妃甸區院干警姚文卿在《檢察機關提起行政公益訴訟難點問題研究》一文中，從暢通公益訴訟案件線索來源、保障檢察機關的調查核實權、合理分配行政公益訴訟案件的舉證責任、優化配置檢察辦案資源幾個方面對完善檢察機關提起行政公益訴訟制度進行了論述。

　　棗強縣檢察院研究室主任李文靜在《行政公益訴訟中舉證責任制度研究》一文中認為，行政公益訴訟中應當實行舉證責任倒置，即由被告承擔舉證責任。在行政公益訴訟案件中，行政機關取證時更具有專業性與便利性，且行政機關有義務證明其行政行為的合法性。

　　磁縣檢察院黨組書記、檢察長溫建軍在《行政公益訴訟應切實強化訴前檢察建議》一文中，就如何充分發揮訴前檢察建議的作用提出建議：明確檢察機關可以利用社會輿論監督督促落實訴前檢察建議；明確檢察機關可以對行政機關進行檢察約談；明確檢察機關訴前檢察建議可以以報告、通報等形式，送達行政機關所在地黨委、人大、政府、上級機關以及紀委監委等；明確訴前檢察建議書的制作內容，力求以個案的整改帶動行業的整改落實，做到以點帶面。

　　孫日華在點評中認為，一是要從中國場域下，研究公益訴訟的內在邏輯與問題，實現對行政權力的制約，完善被監督行政機關與上級機關、紀檢監察機關銜接，完善公益訴訟手段。二是注意公益訴訟邊界，拓寬案件信息獲取渠道。三是更有效地發揮好訴前檢察建議作用，以結果為導向，以實效為牽引，建立剛性的檢察建議作用發揮機制。四是檢察公益訴訟是新事物，是檢察機關新的業務增長點，要從立法上、頂層設計上進一步細化操作規程。

　　李強在點評中認為，一是訴前檢察建議是前置程序，檢察機關公益訴訟是督促之訴、協同之訴，保護公益行政機關是第一位的，檢察機關工作中注意與行政機關實現雙贏多贏共贏。二是借鑒承德市鷹手營子礦區建立行政檢察銜接平臺的做法，拓寬線索發現渠道。三是環境保護公益訴訟，要引入專家證人制度。四是要豐富調查手段，破解取證難、調查難問題。五是加強公益訴訟與生態環境賠償機制銜接、管轄問題、刑事罰金與懲罰性賠償的關系、行政機關履職是否到位標準、民事行政公益訴訟競合時如何盡快恢復公益的研究。

　　第四單元：刑事附帶民事公益訴訟和行政附帶民事公益訴訟研究

　　點評嘉賓：

　　河北地質大學副校長、教授 南振興

　　河北大學副教授 宋偉衛

　　保定市徐水區檢察院檢察官唐秋英、扈超凡《淺析刑事附帶民事公益訴訟》一文認為，應當完善刑事附帶民事公益訴訟制度的立法和司法解釋，加強與偵查機關、環保部門的溝通與聯系，健全行政執法與行政檢察銜接機制。加快完善公益訴訟裁判執行機制，保障檢察機關行使附帶民事公益訴訟權利的主體地位，確保受害者得到有效救濟。

　　安新縣檢察院偵查監督部田蓓在《環境污染刑事附帶民事公益訴訟研究》一文中認為，環境污染刑事附帶民事公益訴訟案件辦理需建立專業化的環境檢察專門機構，建立檢察機關與公安、環保部門的聯動機制，加強與法院溝通，促成檢法辦案共識，還要破解鑒定難題，規范判決后執行程序。

　　靈壽縣檢察院民行檢察部負責人任祥鳳、干部黃興在《刑事附帶民事公益訴訟調研》一文中認為,有必要成立專業化辦案團隊，全面負責刑事附帶民事案件，實現刑事附帶民事公益訴訟一體化辦案模式。另外，國家須完善鑒定評估體制，建立完善公益訴訟方面的鑒定機構、名冊和在全國分級設立國家與地方的專家庫，加強準入與退出的審核管理，規范鑒定程序，并將公益賠償金納入專門基金會的專用賬戶。

　　邯鄲市峰峰礦區檢察院公訴部負責人朱俊梅、檢察官助理徐建雪《檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟程序初探》一文認為，檢察機關在依法辦理案件的同時，要及時向上級檢察院請示、匯報，與司法局、法院、環保局加強溝通，出臺關于檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的規范性意見，促使個案的協商走向共案的規范。

　　井陘縣檢察院干警李冉在《行政附帶民事公益訴訟的價值選擇》一文中，從功能上體現恢復性司法理念、以訴訟類型優化行政檢察監督、以司法能動促進依法行政幾個方面，對行政附帶民事公益訴訟的價值選擇作了闡述。

　　廣平縣檢察院干部張昭興在《行政附帶民事公益訴訟相關問題研究》一文中，對開展行政附帶民事公益訴訟提出了意見建議：訴訟請求一并處理；遵守法定程序條件；建議移植刑事附帶民事公益訴訟管轄權規定。

　　南振興在點評中指出，一是加強對刑事附帶民事公益訴訟的立法和司法解釋工作。二是建立專門環境鑒定機構。三是加強與公安、環保和其他部門的聯系，尋求最佳支持，探求破解困境的對策。四是建立與現有政府體制和財政運轉機制相符合的公益賠償金制度，完善賠償金的依據、程序。五是注意刑事附帶民事公益訴訟中民事責任和刑事責任的相互影響，特別是民事賠償對權益補償后的影響。六是注意刑事附帶民事公益訴訟與行政附帶民事公益訴訟的不同，前者為一種犯罪行為導致兩種損害結果；后者為兩種有關聯的行為導致一種損害后果。

　　宋偉衛在點評中指出，一是在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關的地位不同于一般原告。二是注重解決行政機關與司法機關銜接、取證難、鑒定難問題，以及查處大氣污染犯罪少等問題。三是要通過司法實踐，把握規律，取得經驗，推動立法。四是刑事附帶民事公益訴訟目的是保護公共利益，具有特殊性、強制性；行政附帶民事公益訴訟中，恢復性司法是一種理念，具有靈活性，來源于實證主義學派，其價值在于優化行政監督，監督行政機關，糾正行政相對人違法行為，體現對社會公益的保護。